Uno de los últimos patronatos deportivos municipales (PDM) en disolverse, en definitiva en desaparecer, ha sido el de Benalmádena, una entidad que inició su actividad en 1983 y que el pasado 31 de diciembre, tras 38 años de vida, finalizó su andadura. El de Benalmádena es uno más de los cientos de organismos autónomos locales (OAL) que han ido desapareciendo en una lenta agonía que, por su escasa repercusión, podría dar a entender que a nadie interesa. En verdad, parece que no ha existido interés en contar por qué se disuelven, pero sí existe un interés en saber por qué ocurre. Por ello, y con esa convicción, este articulo pretender dar a conocer el caso concreto de Benalmádena, es decir, los motivos que llevaron a la dirección de su patronato deportivo municipal a solicitar su disolución.

No siempre resulta cómodo reconocer que algo ya no funciona, que algo ya no resuelve correctamente la situación, y que algo que fue todo un modelo e incluso un referente ha dejado de serlo. Tampoco suele resultar cómodo hacer autocrítica, pero solo a través del análisis de la situación y del reconocimiento de las debilidades, es posible evolucionar y avanzar. Por eso, y tras casi 4 décadas de dedicación al sector de la gestión deportiva, es amparable el derecho y el deber de exponer el caso del PDM de Benalmádena, desde su creación hasta su desaparición.

Trayectoria del PDM de Benalmádena

Cientos de organismos autónomos locales, entre ellos el PDM Benalmádena, fueron creados fundamentalmente a partir de la década de los años 80, con la aparición de los primeros ayuntamientos democráticos, y lo hicieron con la loable misión de fomentar la práctica de la actividad física y deportiva entre una población que en el aquel momento tenía muy poca adherencia a la misma.
Con esos primeros ayuntamientos democráticos comprometidos con el deporte, como un nuevo derecho del ciudadano, con unas instalaciones deportivas básicas, con unos jóvenes profesionales de la educación física, mayoritariamente al frente de los servicios deportivos, y con unas plantillas de personal cortas pero comprometidas e ilusionadas, se iniciaba lo que se llamaría el ‘deporte municipal’, es decir, el deporte generado desde los propios ayuntamientos. Unos ayuntamientos que tenían básicamente dos grandes opciones a la hora de crear esos primeros servicios deportivos: o los gestionaban de manera centralizada como una concejalía más o lo hacían, como en el caso de Benalmádena, de manera descentralizada a través de un OAL, llamado en este caso Patronato Deportivo Municipal de Benalmádena.

Así pues, todo empezó en 1983, cuando el Ayuntamiento de Benalmádena puso en marcha su PDM en un municipio que tenía apenas 22.000 habitantes (hoy supera los 70.000), con un primer presupuesto de 1.200.000 pesetas y una plantilla inicial de un director de Instalaciones Deportivas y un operario. Este PDM fue evolucionando desde su constitución, hace casi 38 años, definiendo paso a paso un modelo de gestión, que se podría denominar de ‘gestión mixta’, por el que parte de sus instalaciones y servicios eran gestionadas de manera directa por el personal del PDM y otra parte era gestionada por personal de empresas o entidades ajenas al patronato.

A fecha de la disolución del PDM, sin contar las pistas deportivas de uso libre denominadas ‘pistas de barrio’, estos eran los recintos deportivos de propiedad municipal y su forma de gestión:

• Polideportivo Municipal de Arroyo de la Miel: gestión directa.
• Polideportivo Municipal de Benalmádena Pueblo: gestión directa.
• Campo Municipal de Fútbol El Tomillar: gestión directa por contrato de servicios.
• Campo Municipal de Hockey El Retamar: gestión indirecta por concesión de servicios.
• Club Municipal de Raqueta: gestión indirecta por concesión demanial.
• Club Municipal de Hielo: gestión indirecta por concesión de servicios.
• Benalmádena Golf: gestión indirecta por cesión de terreno público.
• Club Tenis Santangelo: gestión indirecta por cesión de terreno público.

La estructura de personal del PDM de Benalmádena respondía al modelo de gestión mixta descrito anteriormente, y le permitía a este organismo autónomo local contar con los recursos humanos mínimos para llevar a cabo las tareas de planificación, coordinación y dirección de todos los servicios deportivos de ámbito municipal, la gestión directa y el mantenimiento de los dos polideportivos municipales y el seguimiento y control de la actividad desarrollada en las instalaciones municipales gestionadas de manera indirecta a través de terceros.

La Dirección del PDM tuvo claro desde sus primeros años que la estructura de personal no podía crecer de manera ilimitada como lo hacia la demanda de servicios por parte del ciudadano, y llevó a cabo una política de contención de la plantilla para hacer sostenible el propio sistema deportivo, canalizando el crecimiento de servicios e instalaciones a través de concesiones administrativas y contratos de servicios, de tal forma que en diciembre de 2020, de los 138 trabajadores que prestaban servicio en las diferentes instalaciones deportivas de propiedad municipal, solo 23 formaban parte de la plantilla de trabajadores del PDM, de los cuales 16 eran fijos y 7 temporales, todos ellos con contrato a jornada completa y agrupados en una dirección y tres departamentos de la siguiente manera:

• Dirección: un director-gerente y un técnico en actividades deportivas (para el control de concesiones y contratos).
• Departamento de Actividades: un director técnico, un técnico en actividades deportivas y un auxiliar de actividades.
• Departamento de Administración: una jefa de administración, un encargado de equipos informativos, un auxiliar administrativo, cinco auxiliares de recepción y un operario en tareas de recepción.
• Departamento de Mantenimiento: dos oficiales de mantenimiento (encargados) y siete operarios de mantenimiento.

Se detallan a continuación las principales variables presupuestarias y de participación del PDM Benalmádena relativas a la liquidación del ejercicio económico del año 2019, considerado como año ‘normal’, es decir, aún no afectado por la pandemia:

• Presupuesto liquidado de gastos corrientes: 1.812.882,68 €.
• Presupuesto liquidado de gastos operaciones de capital: 52.313,31 €
• Total presupuesto liquidado de gastos: 1.865.195,99 €
• Dato de población censada en Benalmádena: 72.946.
• Número de abonados al PDM: 11.123.
• Ingresos por Capítulo de Tasas y Otros Ingresos: 602.868,03 €.
• Ingresos Patrimoniales: 159.082,58 €
• Aportación (en teoría) del Ayuntamiento necesaria para cubrir el Presupuesto de Gastos Corrientes de 2019: 1.050.932,07 €.
• Aportación real del Ayuntamiento en concepto de Transferencia Corriente al PDM: 1.132.801,77 €.
• Aportación (en teoría) del Ayuntamiento necesaria para cubrir el Presupuesto Total de Gastos del PDM: 1.103.245,38 €.
• Número estimado de servicios deportivos anuales prestados: 1.352.593.
• Media mensual de inscritos en instalaciones gestionadas por concesionarios: 3.636
• Presupuesto General de Gastos Consolidado del Ayuntamiento (inicial, no liquidado): 102.884.906,72 €.

Con los datos aportados se podrían extraer toda una serie de interesantes indicadores, pero destaca el relativo al gasto neto del ayuntamiento en deporte en Benalmádena, o el esfuerzo presupuestario que realiza el ayuntamiento para el sostenimiento del gasto corriente de su servicio de deporte: 1,02% en 2019. Este gasto supone, curiosamente, menos de la mitad que el obtenido en municipios de su entorno. En relación a ello, es una pena que las diferentes administraciones públicas supramunicipales hayan abandonado los interesantes y necesarios estudios de indicadores económicos y de gestión del deporte municipal que se realizaban hace ya más de una década, y que han dejado al sector sin información que permita valorar su estado de situación y su evolución.

Volviendo al análisis del PDM Benalmádena, a modo de resumen, el papel jugado por este organismo en sus 38 años de vida en la construcción del sistema deportivo local se podría calificar de exitoso, ya que consumiendo apenas el 1% de los recursos municipales ha logrado, entre otras cosas, lo siguiente:

• Incrementar los niveles de práctica deportiva de la población de Benalmádena, situando esta, según las encuestas realizadas en 2018, por encima del 48%, porcentaje muy superior al registrado en ese periodo en Andalucía (37,8%) y en el territorio español (44%).
• Poner a disposición de los ciudadanos de Benalmádena una extensa y variada infraestructura deportiva, con equipamientos únicos en Andalucía como la pista de hielo, gestionados unos directamente y otros a través de concesionarios.
• Ofrecer a los ciudadanos de Benalmádena una amplia oferta de servicios deportivos a unos precios populares al alcance de cualquier ciudadano, pues para garantizar el acceso a los mismos los precios no han sido revisados desde 2008, lo que se ha traducido en 31.878 inscripciones anuales en los diferentes programas de actividades deportivas ofertados.
• Facilitar toda la infraestructura deportiva municipal para que pueda ser utilizada por los numerosos grupos de turismo deportivo del centro y norte de Europa, que en 2019 ocuparon más de 18.000 camas en temporada baja, colaborando de esta manera con el sector hotelero y, en definitiva, con la economía local.
• Impulsar y colaborar con el asociacionismo deportivo local, contribuyendo a su supervivencia y consolidación a través de la gratuidad de uso de las instalaciones deportivas municipales en sus entrenamientos y competiciones, lo que da servicio a más de 2.000 deportistas federados.
• Atender 1.352.593 usos anuales en las diferentes instalaciones deportivas municipales (tanto propias como concesionadas), lo que da una media diaria de 3.706 usos, siendo uno de los servicios municipales más demandados.
• Obtener en diferentes ocasiones para el municipio de Benalmádena el reconocimiento a nivel regional y nacional por la labor de innovación y de promoción del deporte, entre ellos:
  – Premio en la Gala del Deporte de Málaga 1983.
  – Premio Sport Quality Internacional en Barcelona 1988.
  – Finalista Premio Nacional de Ciudadanía en Alicante 2002.
  – Premio Junta Andalucía de los Deportes en Sevilla 2004.
  – Premio Agesport a la mejor entidad local de Andalucía 2014.

Los datos, los indicadores y los resultados que ofrecía el PDM Benalmádena podían ser considerados satisfactorios e incluso buenos. No obstante, y a pesar de que esta entidad pudo superar los retos del pasado centrados en crear las bases del sistema deportivo y promocionar la práctica fisicodeportiva, en sus últimos años se enfrentaba a una situación diferente en la que su estructura le impedía afrontar los retos presentes. Y, lo peor, es que le abocaba al fracaso con respecto a los retos futuros si no se disolvía y se integraba en el ayuntamiento, como han hecho decenas de patronatos deportivos en toda España.

Motivos de disolución del PDM de Benalmádena

La integración en el ayuntamiento permite a los OAL aprovechar todos los recursos municipales que hoy día son imprescindibles para una correcta y eficiente gestión administrativa, sobre todo contar con técnicos o expertos en las diferentes áreas que afectan al día a día de la gestión deportiva local: contratación, intervención, tesorería, informática, personal, asesoría jurídica, urbanismo, sanidad, etc. Áreas todas ellas inexistentes o precarias en un pequeño organismo como el PDM Benalmádena, que tenía las mismas obligaciones procedimentales y legislativas que un ayuntamiento, pero carecía de la estructura y de los recursos propios que debería tener como administración local para cumplir satisfactoriamente con la extensa, compleja y asfixiante legislación multisectorial que le afecta.

El PDM de Benalmádena, como entidad pública, no estaba dotada de los recursos necesarios para cumplir adecuadamente y con garantía su función, y era entendible, en aras a evitar duplicidades, que no se la dotara de más personal para atender los déficits estructurales de las áreas descritas anteriormente. Por ello, a juicio de la Dirección, la única solución que podía garantizar un adecuado cumplimiento normativo y una adaptación a las nuevas exigencias de la administración electrónica era la disolución del PDM, pasando a ser gestionadas sus actuales competencias por medios propios municipales, a través del Área de Deportes del Ayuntamiento.

A continuación se detallan los 6 grandes motivos que llevaron a la Dirección del PDM de Benalmádena a plantear al ayuntamiento su disolución. Unas motivaciones que, de una u otra manera, están detrás de la mayoría de las disoluciones de los OAL, que están acabando con esta forma de gestión en el sector deportivo municipal.

1. Falta de cobertura jurídica

El PDM de Benalmádena, a diferencia del resto de servicios y delegaciones municipales, no contaba con la cobertura jurídica del ayuntamiento, lo cual le situaba en una precaria situación a la hora de afrontar los complejos problemas que surgen, especialmente en su relación con los concesionarios de las explotaciones. Conflictos de intereses con algunos concesionarios, que requieren de un respaldo jurídico, sin el cual no se puede garantizar una adecuada resolución de los mismos. Esta necesidad de cobertura jurídica era, hace unos años, importante en Benalmádena por el gran peso que tiene el sistema concesional, pero hoy día es absolutamente vital para poder atender adecuadamente los expedientes que surgen de las consecuencias provocadas por la pandemia, donde los concesionarios de instalaciones están siendo los grandes damnificados.

Se podría pensar que este déficit de asistencia jurídica se podía haber resuelto incorporando un técnico en Administración General en la plantilla del PDM, como han hecho otros patronatos, o contratando los servicios de un gabinete de abogados especializados en administración pública. Opciones estas inviables dados los limitados recursos económicos del PDM y la limitación de crecimiento presupuestario marcada desde hace años por la famosa ‘regla del gasto’.

2. Carencia de personal para tramitar contratos y nóminas de personal

El PDM de Benalmádena carecía de personal especializado en el tratamiento de todo lo relacionado con la tramitación de los contratos y en la elaboración de las nóminas de su personal (con una plantilla de 23 trabajadores). Esta situación se mantenía desde hacía 38 años y, hasta la disolución, se venía solucionando gracias a la predisposición y ayuda del Departamento de Personal del Ayuntamiento, que permitía canalizar todo lo relacionado con la contratación, bajas y liquidaciones de los trabajadores y la actualización y elaboración de las nóminas de los mismos, a pesar de no estar respaldada esta colaboración interadministrativa por la necesaria encomienda de gestión, lo que situaba al PDM en una situación de permanente incertidumbre al saber que se podía cortar en cualquier momento esa colaboración.

Esta situación de colaboración se podría haber regularizado o bien dando forma a una encomienda de gestión o bien que el PDM asumiera las tareas de recursos humanos. Pero para ello el PDM tendría que haber contratado a más personal o subcontratar las mencionadas tareas con una gestoría. Ambas opciones implicarían un desembolso económico importante, inviable para las arcas del PDM, por lo mencionado en el punto anterior.

3. Falta de personal especializado en contratación pública

En los primeros 15 años de andadura del PDM, el Ayuntamiento de Benalmádena dio cobertura al patronato en la tramitación de los expedientes de contratación. Pero desde el año 1998, el Departamento de Contratación del Ayuntamiento dejó de participar en la elaboración de los expedientes de contratación del PDM, e incluso en la supervisión de los mismos, dejando estos totalmente en manos del PDM. Y en esta situación, la Dirección del PDM se encargaba de elaborar toda la documentación relativa a los expedientes de contratación: desde los pliegos técnicos hasta los pliegos de cláusulas administrativas, así como de la tramitación de todo el proceso de licitación que implicaban los mismos.

Con la aprobación y entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico, la situación se complicó significativamente. El PDM se encontraba ante una norma muy extensa, que originalmente contaba con 347 artículos, 53 disposiciones adicionales, 5 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria, 16 disposiciones finales y 6 anexos, de enorme complejidad técnica, farragosa en algunos de sus preceptos, y con un marcado carácter reglamentario, lo que dificultaba su comprensión y aplicación si no se cuenta con la debida formación y con los medios para su implementación. La Ley 9/2017, que bien podría por sí sola llenar de contenido todo un máster de especialización en administración pública, es muy densa y compleja, ya que incorporaba cambios muy sustanciales y multitud de remisiones a otros textos legislativos, lo que exige para su correcta aplicación de un experto en contratación pública, como se ha destacado en múltiples foros a raíz de su llegada.

En esta tesitura, el PDM carecía, a diferencia del resto de servicios del ayuntamiento, de personal especializado en contratación, lo que impedía garantizar una adecuada tramitación de los múltiples expedientes de contratación que se necesitaban en el organismo autónomo. Este aspecto se podría haber solucionado contando con el Departamento de Contratación del Ayuntamiento de Benalmádena para elaborar o supervisar los expedientes. Otra opción hubiera sido que el PDM incorporará a un técnico en contratación para esta función, o a una consultora externa, opciones estas dos últimas de nuevo descartadas por la falta de recursos económicos ya referida.

4. Falta de recursos para garantizar la correcta implantación de la administración electrónica

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Publicas, estableció la relación electrónica como la vía principal de tramitación de los procedimientos administrativos. El Ayuntamiento de Benalmádena, con una dotación económica muy importante, contrató para implantar la administración electrónica a una empresa especializada. El PDM no podía llevar a cabo una correcta implantación de la administración electrónica sin la ayuda del ayuntamiento, o sin la contratación de una empresa especializada (como había hecho el mismo consistorio). Esta última opción, de nuevo, era inviable dada las posibilidades económicas del PDM.

5. Situación de incertidumbre en la tramitación de la contabilidad del PDM

En la situación de encorsetamiento normativo en la que se vio inmerso el PDM Benalmádena en sus últimos años, se dio la paradoja de ver que lo que había sido válido durante décadas dejaba de serlo de la noche a la mañana. Ese fue lo que sucedió en referencia la contabilidad del PDM, cuando desde el ayuntamiento se les informó que “la contabilidad es contenido a atribuir a funcionario público y no a personal laboral”. El PDM, con una plantilla íntegramente formada por personal laboral, se veía a raíz de ese informe incapacitado para seguir llevando la contabilidad y, consecuentemente, para emitir los documentos y liquidaciones derivados de la misma.

Con la disolución del PDM Benalmádena, y la correspondiente absorción del servicio por parte del ayuntamiento, esta situación de incertidumbre se resolvía, ya que la contabilidad del PDM quedaría integrada en la del ayuntamiento, al igual que lo está la del resto de servicios municipales.

6. Incumplimiento en los objetivos de estabilidad presupuestaria

En los últimos años de su andadura, a raíz de la crisis económica de 2008, el PDM de Benalmádena vio seriamente comprometida una de sus fuentes de financiación: los llamados ingresos patrimoniales o ingresos procedentes de los cánones de explotación de las diferentes concesiones vinculadas al PDM. Por un lado, estos ingresos patrimoniales fueron disminuyendo año tras año al haberse tenido que adecuar parte de los cánones a la nueva realidad económica. Por otro lado, año tras año se producía un déficit entre los ingresos patrimoniales previstos y los ingresos patrimoniales finalmente recaudados, lo que ponía seriamente en peligro la tesorería del PDM y, con ello, la estabilidad necesaria para hacer frente a sus necesidades y compromisos de pago.

En los últimos ejercicios económicos se produjo un incumplimiento de la estabilidad presupuestaria al cerrarse el ejercicio con déficit, situación provocada por el incumplimiento en las previsiones de ingresos tanto de tasas como de patrimoniales. Con una vía de ingresos tan inestable, como lo es en la actualidad los ingresos patrimoniales, no se podía garantizar el necesario equilibrio económico, salvo que se aumentara el importe de las transferencias corrientes del ayuntamiento al PDM, o directamente se optara por disolver el PDM y afrontar el servicio como el resto de servicios del ayuntamiento, garantizando de esa manera una financiación de los servicios deportivos municipales que como PDM era no solo complicada sino imposible con la situación referida. Esta situación, si ya era grave en 2018 cuando la Dirección del PDM propuso la disolución, se transformó en crítica en 2020 con la llegada de la pandemia del COVID-19, que redujo a más de la mitad los ingresos propios (cobro de tasas y cánones de explotación).

Justificación de la integración del PDM de Benalmádena en el ayuntamiento

Se han expuesto los 6 motivos más relevantes que llevaron a la Dirección del PDM Benalmádena a plantear una propuesta de disolución del organismo autónomo tras casi 38 años de funcionamiento. Una propuesta que recogía una decisión difícil, especialmente para la persona que ha estado al frente de este PDM durante todo este largo periodo. Pero una decisión que se consideró no solo conveniente sino obligada, a la vista de los motivos expuestos que situaban al PDM en una difícil encrucijada que solo se podía resolver de manera satisfactoria a través de la disolución del PDM y la integración del servicio y de todo su personal en el Ayuntamiento de Benalmádena. Así lo entendió también finalmente el Pleno del Ayuntamiento de Benalmádena, de manera que la disolución de este organismo autónomo fue aprobada y se hizo efectiva el pasado 31 de diciembre de 2020.

La disolución del PDM y su paralela integración en el Ayuntamiento de Benalmádena permite, por un lado, aprovechar los recursos que ya tiene el consistorio en sus diferentes departamentos (Contratación, Asesoría Jurídica, Personal, Informática, Intervención, Tesorería, Edificaciones, etc.), sin necesidad de generar y duplicar estructuras, en la línea de lo recogido en la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que persigue entre sus objetivos básicos “racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera”. Pero, por otro lado, y no menos importante, la disolución del PDM y su integración en el ayuntamiento garantiza la sostenibilidad económica del servicio deportivo municipal, que ya no queda supeditada a una inestable generación de los ingresos propios.

Conclusión

La propuesta de disolución planteada por la Dirección del PDM de Benalmádena está en la línea de lo que se han visto obligados a hacer otros muchos municipios de todo el territorio español, enfrentados, en los últimos años, a las mismas o parecidas dificultades. Algunos de los municipios que han disuelto su organismo autónomo o PDM en los últimos años son: Málaga, Granada, Pontevedra, Alicante, Ávila, Palencia, Marbella, Puçol, Sant Joan d’Alacant, Lalín, Torrelavega, Archidona, Langreo, Dos Hermanas, Lucena, Don Benito, San Vicente del Raspeig, Crevillente, Mequinenza, Ribadesella, Rentería, Cabanillas del Campo, Morón de la Frontera, San Javier, Alcorcón, Tomelloso, Vélez-Málaga, Irún, Creus, Miguelturra, Cartagena y Antequera.

Con independencia de los municipios indicados, hay actualmente otros muchos que están tramitando la disolución de su organismo autónomo de deportes, en un proceso que parece imparable y que pone en evidencia el final de una forma de gestión que, en términos generales, se puede considerar que ha cumplido con su misión de manera exitosa, pero que, desde hace unos años, estaba siendo superada por una situación caracterizada por un entramado normativo y procedimental riguroso y asfixiante que ha llevado a esas entidades a buscar la protección y el amparo de la casa grande: el ayuntamiento.

Los OAL surgieron en un momento histórico y en un contexto determinado, con el objetivo de cumplir una misión. Décadas después, y en un contexto muy diferente, los OAL desaparecen. Es un hecho incuestionable. Otra cuestión diferente, y quizás más importante, sería analizar cuál es la actual situación de los servicios deportivos municipales en nuestro país, cuál es el papel que están jugando los ayuntamientos en materia deportiva y en que consiste su oferta y su carta de servicios. Pero esta interesante cuestión será motivo de un nuevo artículo.

Para más información:

Juan Correal Naranjo
yonicorre@gmail.com